PADA periode setelah kemerdekaan, Indonesia berada dalam masa transisi dari era kolonial. Salah satu agenda penting era pemerintahan Soekarno adalah mengganti struktur ekonomi kolonial dengan menciptakan pondasi bagi perekonomian nasional.
Dalam periode Soekarno disahkan UU No.44 Prep Tahun 1960 tentang Minyak dan Hasil Tambang pada 26 Oktober 1960 untuk menggantikan UU Pertambangan Kolonial, Indische Mijnwet tahun 1899. Undang-undang ini lahir atas dorongan banyaknya partikelir (swasta) yang memiliki izin konsesi dengan dasar hukum Indische Mijnwet 1899 tetapi belum melakukan kegiatan penambangan dan dianggap merugikan peluang akan potensi ekonomi yang dapat dihasilkan negara.
UU No.44 Prep Tahun 1960 menetapkan kekuasaan dan mengusahakan pertambangan diselenggarakan oleh pemerintah melalui perusahaan pertambangan migas negara dalam bentuk kuasa pertambangan. Kebijakan ini melahirkan perusahaan negara (PN), yaitu PN Pertambangan Minyak Nasional (Permina), PN Pertambangan Minyak Indonesia (Permindo), dan PN Gas Bumi Nasional (Permigan). Undang-undang ini menekankan peningkatan peran negara dan DPR dalam kontrak kerja sama yang mengubah sistem konsesi menjadi sistem kontrak karya (KK) atau Contract of Works (CoW’s) dengan pembagian bersih 60% untuk Indonesia dan 40% untuk asing. Undang-undang ini juga mengesahkan KK kontraktor perusahaan minyak asing tersebut selama 20 tahun hingga 30 tahun ke depan.
Secara umum, undang-undang ini mengakomodasi Pasal 33 UUD 1945, yaitu bahwa semua mineral, termasuk minyak bumi, adalah milik seluruh rakyat dan hanya diatur oleh negara dan dimanfaatkan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat.
Penguatan dari pernyataan tersebut tertulis dalam pasal-pasal UU No. 44 Tahun 1960:
- semua minyak dan gas yang ditemukan di wilayah teritorial Indonesia adalah aset nasional yang diatur oleh negara;
- pertambangan minyak dan gas bumi hanya dilakukan oleh negara dan dilaksanakan oleh perusahaan negara;
- Kementerian Pertambangan dapat menunjuk pihak lain sebagai kontraktor perusahaan jika diperlukan;
- Kontrak karya perusahaan negara dan kontraktor lainnya harus dilegalisasikan hukum;
- kewenangan untuk menambang tidak termasuk di dalamnya hak-hak permukaan tanah;
- jika ada hak tanah lain yang bukan hak negara dan berbenturan dengan kegiatan otoritas tambang, maka pemilik tanah akan mendapatkan kompensasi.
Penguatan peran negara yang dilegalkan dalam undang-undang ini mendorong nasionalisasi tiga perusahaan minyak asing besar yang beroperasi di Indonesia pada saat itu, yaitu Shell, Stanvac, dan Caltex Pacific Indonesia. Ini dimungkinkan karena kontrak karya harus dilegalisasikan secara hukum. Namun, ketiga perusahaan tersebut keberatan dan melakukan negosiasi ulang dengan pemerintah pada tahun 1963.
Pada 1 Juni 1963 ketiga perusahaan minyak asing tersebut menandatangani perjanjian dengan pemerintah Indonesia di Tokyo atau yang dikenal sebagai Tokyo Heads of Agreement. Menindaklanjuti perjanjian tersebut, diberlakukan sistem kontrak karya antara tiga perusahaan negara dengan tiga perusahaan minyak asing, yaitu: PN Pertamina dengan PT Caltex Pacific Indonesia, California Asiatic Oil Company (Calasiatic), dan Texoco Overseas Petroleum Company (Topco); PN Permina dengan PT Shell Indonesi; PN Permigan dengan PT Stanvac Indonesia.
Pada masa orde baru disahkan UU No.8 Tahun 1971 tentang Perusahaan Pertambangan Minyak dan Gas Bumi Negara. Undang-undang ini sering kali disebut sebagai UU Pertamina yang menggantikan UU No.44 Tahun 1960. Pertamina ditetapkan sebagai satu-satunya perusahaan minyak negara yang diharapkan dapat mendatangkan pendapatan negara dari sektor migas kepada pemerintah orde baru yang berkuasa saat itu.
Penetapan UU No. 8 Tahun 1971 menegaskan kedudukan Pertamina sebagai perusahaan negara dengan dua tanggung jawab berbeda: (1) sebagai pengelola sumber daya migas; (2) sebagai perangkat negara yang berkewajiban memberikan pelayanan dalam penyediaan BBM bagi publik. Fungsi pertama membuka peluang bagi Pertamina sebagai representasi negara untuk melakukan kegiatan ekspor migas dengan tujuan mengisi kas negara. Fungsi kedua menempatkan Pertamina sebagai stabilisator sosial ekonomi publik.
Perjalanan Pertamina untuk menjalankan kedua fungsi tersebut tidak berjalan mulus. Untuk menyelaraskan kedua fungsi tersebut, Pertamina mengejawantahkannya melalui bentuk kerja sama dengan pihak swasta nasional dan asing pada sektor hulu migas. Kondisi ini mendorong Pertamina melakukan banyak kontrak dengan perusahaan minyak asing sebagai kontraktornya yang tertuang dalam berbagai kontrak kerja sama (KKS), seperti Production Sharing Contract (PSC), kontrak karya (KK), Enhanced Oil Recovery Contract, dan kontrak operasi bersama.
Undang-undang ini menegaskan peran Pertamina secara legal untuk menentukan PSC dengan perusahaan minyak asing yang tidak lagi melalui persetujuan DPR. Secara umum dapat dikatakan Pertamina berperan sebagai kepanjangan tangan pemerintah dan negara dalam mengelola serta mengawasi kegiatan kontraktor asing.
Sampai tahun 1966 konsesi pertambangan untuk perusahaan asing masih dalam bentuk kontrak kerja. Pada tahun yang sama, Ibnu Sutowo mengembangkan jenis terbaru dari kontrak konsesi pengeboran, yaitu Production Sharing Contract (PSC). Pada tahun 1966 perjanjian PSC pertama kali ditandatangani dan diimplementasikan oleh Independent Indonesian American Petroleum Company (IIAPCO), sebuah kelompok operator minyak independen yang berasal dari Amerika Serikat. Maka sejak saat itu seluruh kontrak konsesi pengeboran masuk ke dalam bentuk PSC.
PSC memiliki beberapa karakteristik. Pertama, PSC berisi klausa manajemen yang memaksa para kontraktor untuk melakukan konsultasi secara rutin dengan Pertamina dan meminta persetujuan atas beberapa masalah terkait dengan operasi dasar. Dampak bagi kontraktor atau perusahaan asing adalah mereka harus beroperasi dengan cara-cara yang transparan dan mengembangkan sebuah proses pembelajaran untuk para pejabat Pertamina terkait dengan masalah operasional dan termasuk di dalamnya transfer teknologi.
Kedua, PSC diharapkan dapat menjadi penyelesaian damai bagi pemerintah dan perusahaan minyak asing, karena setelah cost recovery, produksi migas akan dibagi menjadi dua.
Ketiga, PSC memuaskan aspirasi nasional untuk otonomi negara yang lebih luas lagi sebagaimana tertuang dalam UUD 1945.
Keempat, PSC menjamin bahwa para kontraktor hanya akan berhubungan dengan satu entitas dari pemerintah Indonesia, yakni Pertamina.
Pada praktiknya di lapangan, di bawah perjanjian PSC, perusahaan minyak asing yang memiliki teknologi, organisasi, dan risiko kapital yang diperlukan untuk menemukan dan mengembangkan blok-blok migas. Jika minyak ditemukan melalui kegiatan eksplorasi, maka akan diperhitungkan cost recovery dan dibagi antara Pertamina (65%) dan kontraktor asing (35%). Namun, kecenderungannya bagian Pertamina akan selalu meningkat dan bagian kontraktor asing akan terus menurun.
Kontrak kerja KKS/PSC antara Pertamina dan pihak kedua mendorong akumulasi kapital yang besar membuat Pertamina pada posisi pemegang kuasa pertambangan dibandingkan dengan fungsi utamanya sebagai stabilisator penyedia BBM untuk publik seperti yang diamanatkan dalam UU No. 8 Tahun 1971. Kedudukan Pertamina lebih bercorak politis ketimbang sebuah korporasi dengan kemampuan yang kompetitif pada kala itu. Kepentingan penguasa orde baru, Soeharto, dan militer atas Pertamina pada saat itu sangat jelas.[S]
Sumber gambar: Pixabay
Disarikan dari buku Kudeta Putih: Reformasi dan Pelembagaan Kepentingan Asing dalam Ekonomi Indonesia (Syamsul Hadi, dkk., Indonesia Berdikari, 2012, h.89—95).
